Il est des villes que l’on visite pour leur architecture, leur histoire ou leur effervescence et puis il y a Singapour. J’ai eu la chance de découvrir brièvement cette ville et ce pays, qui m’a plutôt donné le sentiment de visiter une stratégie.
Dans cette cité-État de quelque six millions d’habitants, installée sur un territoire à peine plus grand que celui de Paris et de sa petite couronne, chaque mètre carré est une ressource précieuse. Le foncier est rare, les ressources naturelles limitées, les besoins économiques considérables et les équilibres sociaux et environnementaux particulièrement sensibles. Pourtant, ce qui frappe à Singapour n’est pas tant la contrainte que la manière dont elle a été transformée en méthode.
C’est à l’occasion de ce voyage que j’ai pu visiter la galerie de l’Urban Redevelopment Authority (URA), l’institution chargée de la planification urbaine du pays. Plus qu’une représentation de la ville de demain, on y découvre une certaine conception de l’action publique, fondée sur le temps long, l’organisation des interdépendances et la recherche de complémentarités entre des intérêts qui ne convergent pas spontanément.
Une approche qui, il me semble, mérite notre attention à une époque où nous parlons beaucoup de coopération, mais où nous continuons souvent à organiser nos institutions, nos entreprises et nos territoires de manière à la rendre impossible.
Penser à cinquante ans dans un monde qui raisonne à cinq…
L’une des premières singularités de Singapour tient à son rapport au temps. L’URA inscrit son action dans un cadre de planification territoriale de quarante à cinquante ans, régulièrement réexaminé, et décliné dans un Master Plan réglementaire à horizon de dix à quinze ans, révisé tous les cinq ans.
Cette distinction est fondamentale ! Elle permet d’articuler une vision de très long terme avec des décisions opérationnelles régulièrement adaptées aux évolutions économiques, démographiques, technologiques et environnementales. Il ne s’agit donc pas de prétendre connaître le monde de 2075, mais de préserver dès aujourd’hui les possibilités de son développement et son avènement.
L’un des panneaux de l’exposition résume cette philosophie : « Planning for Generations ». Planifier pour les générations. La formule pourrait sembler convenue si elle ne se traduisait pas dans des arbitrages très concrets que j’ai pu découvrir.
Singapour prépare ainsi la reconversion de l’ancienne base aérienne de Paya Lebar, dont le déplacement doit permettre de libérer à terme environ 800 hectares pour de nouveaux quartiers.
Dans chacun de ces projets, une même question se pose : comment répondre aux besoins d’aujourd’hui sans compromettre les possibilités de demain ?
Cette manière de penser inverse notre rapport habituel à la planification. Là où nous avons tendance à construire des projets pour répondre à des problèmes identifiés, Singapour cherche à organiser les conditions de résolution de problèmes qui n’existent pas encore. La planification devient, dès lors, moins une tentative de maîtrise de l’avenir qu’une capacité à préserver des marges de manœuvre.
Organiser les interdépendances plutôt que juxtaposer les politiques
La seconde singularité tient à la manière dont les enjeux sont articulés. Dans l’exposition de l’URA, les objectifs économiques, sociaux et environnementaux ne sont pas présentés comme trois politiques parallèles. Ils constituent les dimensions interdépendantes d’une même stratégie territoriale.
La croissance économique suppose des infrastructures et des logements. La qualité de vie dépend des mobilités, de l’accès aux services et des espaces naturels. La résilience climatique impose de repenser les usages du foncier. Et chacune de ces transformations modifie les conditions de développement des autres.
Prenons l’exemple du projet du « Greater Southern waterfront ». La transformation progressive des anciennes installations portuaires doit permettre de réinventer une partie importante du littoral méridional de Singapour. Mais l’enjeu ne consiste pas simplement à remplacer des activités portuaires par des immeubles résidentiels ou des espaces de loisirs. Il s’agit de recomposer simultanément les fonctions économiques, les usages résidentiels, les mobilités, les espaces publics et les continuités écologiques d’un territoire.
Autre exemple, le « Rail Corridor » :une ancienne voie ferrée progressivement reconvertie en corridor vert, qui relie différents quartiers, préserve des continuités naturelles et offre de nouveaux espaces de promenade et de rencontre.
Ces projets illustrent une conviction puissante : la valeur d’une transformation ne se mesure pas uniquement à ce qu’elle produit directement, mais aussi aux possibilités qu’elle ouvre pour d’autres acteurs et d’autres usages. Et c’est précisément ce qui distingue une approche systémique d’une addition de projets.
La coopération ne s’arrête pas aux frontières
Cette logique d’interdépendance trouve une illustration particulièrement intéressante dans les relations entre Singapour et la Malaisie. La création de la zone économique spéciale Johor-Singapore témoigne d’une volonté d’organiser les complémentarités entre deux territoires voisins, dont les ressources, les contraintes et les avantages compétitifs diffèrent.
D’un côté, Singapour dispose d’un écosystème financier, technologique et logistique de premier plan, mais souffre de contraintes foncières et de coûts élevés. De l’autre, l’État malaisien de Johor dispose de davantage d’espace et de capacités de développement industriel. L’enjeu n’est pas de faire disparaître les différences entre les deux territoires mais au contraire à construire un cadre permettant d’en tirer parti.
C’est ici que la coopération rejoint directement la négociation intégrative. Si dans une négociation « traditionnelle ou distributive », les parties cherchent souvent à obtenir la meilleure part d’une valeur supposée fixe ; dans une négociation « intégrative ou partenariale », elles cherchent d’abord à comprendre comment leurs différences de ressources, de priorités ou de contraintes peuvent permettre de créer une valeur supplémentaire. Autrement dit, la coopération ne suppose pas nécessairement une convergence préalable des intérêts puisqu’elle peut précisément naître de leur complémentarité.
Mais cette complémentarité ne produit rien par elle-même. Elle doit être identifiée, organisée, contractualisée et entretenue. C’est sûrement l’un des enseignements les plus féconds de mon expérience singapourienne, car les interdépendances existent indépendamment de notre volonté. La coopération commence lorsque nous décidons de les gouverner.
Un modèle à observer, pas à idéaliser
Il serait pourtant naïf de considérer Singapour comme un modèle universel. Sa réussite s’inscrit dans une histoire singulière, celle d’une cité-État dont le développement a été profondément structuré par un État stratège, une administration puissante et une forte continuité des politiques publiques.
Cette capacité à définir des orientations et à les maintenir dans le temps constitue incontestablement un avantage. Mais elle soulève aussi une question démocratique. La consultation des citoyens, mise en avant dans les processus de planification, ne doit pas être confondue avec un partage équivalent du pouvoir de décision. La participation peut enrichir une stratégie sans nécessairement permettre d’en contester les fondements.
Or, dans une démocratie pluraliste, la conflictualité n’est pas simplement un obstacle à l’efficacité. Elle est aussi une condition de légitimité et c’est pourquoi la véritable leçon de Singapour ne réside probablement pas dans son modèle institutionnel, mais dans sa capacité à articuler des temporalités, des intérêts et des politiques qui, ailleurs, demeurent trop souvent fragmentés.
Il ne s’agit alors pas d’importer une méthode de gouvernement, mais plutôt de s’interroger sur nos propres capacités à construire une action collective cohérente et tout particulièrement en ce moment en France.
Passer de la gestion des intérêts à la gouvernance des interdépendances
Nous avons pris l’habitude de penser la coopération comme une qualité des relations entre acteurs. Et en ce sens, nous cherchons à développer la confiance, à encourager le dialogue, à favoriser la concertation et à construire des partenariats. Tout cela est nécessaire… Mais ce n’est pas suffisant.
Car les acteurs peuvent parfaitement se faire confiance tout en restant prisonniers d’organisations, de modèles économiques ou de systèmes de décision qui rendent leur coopération difficile, voire contre-productive.
La question n’est donc pas seulement de savoir comment faire travailler les acteurs ensemble, mais comment construire des cadres dans lesquels ils ont effectivement intérêt et capacité à agir ensemble et c’est ici que la coopération devient un sujet de stratégie et de gouvernance. Elle suppose de penser les interdépendances, de reconnaître les asymétries, d’articuler les temporalités, de négocier les contributions et de construire des mécanismes de partage de la valeur.
Singapour ne nous apprend pas que tous les intérêts peuvent spontanément converger. Elle nous montre qu’une partie de leur complémentarité peut être organisée. Peut-être est-ce là l’une des grandes transformations à conduire dans nos entreprises, nos territoires et nos institutions.
Passer d’une société qui cherche à concilier des intérêts séparés à une société capable d’organiser leurs interdépendances.
Car, finalement, la coopération n’est pas l’art d’être d’accord. C’est celui de rendre possible une action commune malgré ce qui nous distingue.
